Von Oberst d.G. Gerd Brenner

Die Kontroverse um eine allfällige Rückgabe der Eurofighter Typhoon Österreichs an den Hersteller, die beginnende Diskussion um die Beschaffung eines Nachfolgers für den Panavia Tornado in Deutschland und der anstehende Ersatz für den F-5 Tiger in der Schweiz werden in der nahen Zukunft die Öffentlichkeit im deutschsprachigen Raum beschäftigen. Diese Beschaffungsvorhaben werden oft mit den Bedürfnissen der Wahrung der Lufthoheit oder des Luftpolizeidienstes begründet. Seit den Attentaten des 11. September 2001 auf das damalige World Trade Center und das Pentagon ist die Öffentlichkeit sensibilisiert für Fragen des Luftpolizeidienstes.

Aber braucht es unbedingt Hochleistungs-Flugzeuge um die Lufthoheit und die Sicherheit am Boden zu gewährleisten? Ist es möglich, mit solchen Mitteln ein sogenanntes "Renegade-Szenario" wie jenes vom 11. September 2001 zu verhindern? Bei der Beantwortung dieser Fragen spielen Überlegungen völkerrechtlicher, juristischer, politischer und militärischer Natur eine Rolle, die auch der fliegerische Laie nachvollziehen kann.
Die Idee, ein Flugzeug als fliegende Bombe zu missbrauchen und dessen Masse und Treibstoff zerstörerisch einzusetzen, entstand schon vor den Attentaten des 11. September. Bereits bei der Entführung des Air-France-Flugs 8969 durch die Groupe Islamique Armé (GIA) am 24. Dezember 1994 war so ein Vorgehen geplant gewesen (1). Seit 2001 wurden – für uns alle spürbar – die Sicherheitskontrollen im Passagierflugverkehr massiv verschärft. Aber es ist natürlich nicht auszuschliessen, dass Terroristen in Zukunft den Weg ins Cockpit von Fracht- oder Geschäftsreiseflugzeugen finden. Die Schweizer Luftwaffe nahm die Entführung des Ethiopian-Airlines-Flug 702 nach Genf im Jahr 2014, für die der Copilot verantwortlich war, zum Anlass, die Betriebszeiten des Luftpolizeidienstes auszudehnen mit dem Ziel, eine permanente Interventionsbereitschaft aufrechtzuerhalten (2). Zuvor war eine solche Bereitschaft nur zu Bürozeiten gegeben gewesen.
Erwägungen
Völkerrechtliche Grundlage des internationalen Luftfahrtrechts ist das Chicagoer Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt, das sich ausdrücklich auf den privaten Luftverkehr beschränkt, nicht jedoch auf Staatsluftfahrzeuge anwendbar ist (3). Das Abkommen von Chicago dient als Basis für nationales Flugverkehrsrecht. Es liegt auf der Hand, dass die Einhaltung der Regeln kontrolliert und Übertretungen geahndet werden müssen. Eigentlich wäre dieser Luftpolizeidienst Sache der nationalen Behörden für Zivilluftfahrt, wird aber allgemein durch die Luftstreitkräfte übernommen (4). Verletzungen der Flugverkehrsregeln rechtfertigen in aller Regel keinen Abschuss des betroffenen Flugzeugs, sondern verlangen eine gründliche Dokumentation in juristisch verwertbarer Form. Dazu gehört die Feststellung der Identität von Flugzeugen, die im Verdacht stehen, Luftverkehrsregeln zu verletzen durch sogenannte Identifizierungsflüge. Zwangsmassnahmen gegen Luftfahrzeuge sind nur dort zulässig, wo von einem solchen unmittelbare Gefahr für Menschen am Boden oder Insassen anderer Luftfahrzeuge ausgeht. In solchen Fällen könnten allenfalls Notwehr und Notwehrhilfe als Rechtfertigung für Zwangsmassnahmen herangezogen werden (5). In Österreich beispielsweise gelten im Fall von Straftaten an Bord eines Luftfahrzeugs, typischerweise einer Entführung, oder eines eingeleiteten Sturzflugs auf bewohntes Gebiet dieselben Einsatzregeln wie bei der Polizei für den Waffengebrauch am Boden. Wird Luftpolizeidienst zum Schutz von Grossveranstaltungen oder Kongressen geleistet, dann haben auch die, für deren Sicherheit verantwortlichen Behörden ein Wörtchen mitzureden. In Deutschland hingegen verbot das Bundesverfassungsgericht generell lebensbedrohliche Waffeneinsätze gegen Luftfahrzeuge (6). So oder so ist in einer ersten Phase immer das mildeste Mittel anzuwenden, bevor auf ein Flugzeug geschossen wird. Ein absichtlich herbeigeführter Zusammenstoss von zwei Flugzeugen in der Luft wurde im Bereich der Zivilfliegerei noch nicht beobachtet, ist aber durchaus denkbar. Es könnte sich lohnen, sich über eine mögliche Intervention in solchen Fällen Gedanken zu machen, bevor der Fall eintritt.
Ein besonderer Aspekt der Wahrung der Lufthoheit stellt die Hilfe an in Not geratene Flugzeuge dar, beispielsweise durch Begleitung eines Flugzeugs, dessen Funkanlage, Transponder oder andere Systeme nicht mehr funktionieren. Hierbei verlangt der kommerzielle Luftverkehr natürlich besonderes Augenmerk, da sich dauernd eine Vielzahl Menschen im Luftraum eines Landes aufhalten und Zwischenfälle rasch weitreichende politische Folgen haben können. Das macht die permanente Verfolgung der Lage im Luftraum notwendig, ebenso wie die straffe politische Kontrolle allfälliger Zwangsmassnahmen.
Szenarien
Der Luftraum über 3’000 m über Grund wird in Mitteleuropa heute beinahe flächendeckend durch die Flugverkehrskontrolle überwacht. Ab einer festgelegten Grösse müssen Luftfahrzeuge mit einem Transponder ausgerüstet sein, das heisst einem Gerät, das den Kontrollstationen am Boden Informationen über die Identität eines Flugzeugs und die wichtigsten Parameter des Fluges übermittelt. Es kommt immer mal wieder vor, dass Piloten den Transponder nicht einschalten oder sich nicht wie vorgeschrieben per Funk bei der Flugkontrolle melden. Dann wird eine Identifikation des Flugzeugs durch Sichtkontakt notwendig. Die Art, wie ein solcher Identifikationsflug abläuft, ist durch internationale Verträge genau geregelt. Dabei sind zwei Flugzeuge vorgeschrieben.
Seit dem 11. September 2001 sind wir uns alle der Gefahren bewusst, die von entführten Flugzeugen ausgehen können. Das Szenario, in welchem ein Flugzeug sich nach den Regeln des zivilen Luftverkehrs bewegt, einen Anflug auf einen Flughafen durchführt, um dann einen Durchstart zu vollziehen und ein Objekt in der nahen gelegenen Stadt anzugreifen, ist wohl das problematischste. In diesem Szenario verbleiben nur wenige Minuten Reaktionszeit, denn der Flughafen Wien-Schwechat beispielsweise liegt nur 18 km von der Innenstadt entfernt, in Frankfurt am Main sind es 10 km und im Fall von Genf-Cointrin ganze 5 km. Bei einer angenommenen Fluggeschwindigkeit von 200 km/h – und das dürfte bei Passagierflugzeugen dem Minimum nahekommen – verbleiben 2 bis 6 Minuten für eine Intervention. Das lässt wenig Zeit für die Wahl der richtigen Gegenmassnahmen. Aber auch wenn ein Flugzeug in einer Luftstrasse einen Not-Abstieg aus 41'000 Fuss (12'500 m) über Meer vortäuscht, um dann ein Ziel am Boden anzugreifen, beträgt die Reaktionszeit bei einer angenommenen Sinkrate von bis zu 5'000 Fuss in der Minute wohl kaum je mehr als 10 Minuten.
Kampfflugzeuge in hoher Bereitschaft
Zwecks Wahrung ihrer Lufthoheit und Verfolgung von Widerhandlungen gegen Luftfahrtgesetz halten Staaten sogenannte Alarmrotten bereit. Diese bestehen aus Kampfflugzeugen, die bereit sind, in kürzester Zeit zu starten und einem Luftfahrzeug nachzueilen. Der Geschwindigkeitsvorteil der überschallschnellen Flugzeuge gibt ihnen eine gute Chance, Flugzeuge innert nützlicher Frist abzufangen. Hier ist jedoch Vorsicht geboten, denn Flüge mit Überschallgeschwindigkeit verursachen am Boden einen Knall und Lärmemissionen, die nur in absoluten Notfällen zu rechtfertigen sind. Die Frist innerhalb derer ein NATO-Kampfflugzeug im sogenannten Quick Reaction Alert starten kann, beträgt in der Regel 15 Minuten. Diese Zeitspanne erklärt sich dadurch, dass die Flugzeuge in geschützten Unterständen bereitgehalten werden, und erst ihre Triebwerke anlaufen lassen müssen, bevor sie losrollen können. Sie kann auf 10 oder gar 5 Minuten verkürzt werden, allerdings mit Auswirkungen auf die Dauer, über welche die Alarmbereitschaft aufrechterhalten werden kann. Bei QRA 5 Minuten stehen die Flugzeuge mit laufenden Triebwerken am Pistenende – mit den entsprechenden Folgen für Treibstoffverbrauch, Emissionen u.a.m.
Es ist klar, dass Alarmrotten der deutschen Bundeswehr aus dem 70 km entfernten Neuburg an der Donau immer zu spät kommen werden, wenn ein Pilot in der Umgebung des Flughafens Erdinger Moos beschließt, ein Ziel in München anzugreifen. Noch extremer sind die Verhältnisse in Österreich, wo die Flugplätze Linz-Hörsching und Zeltweg beide um die 160 km von Wien entfernt liegen. Und selbst eine Alarmrotte in einer Bereitschaft von 5 Minuten käme zu spät, wenn eine Maschine über dem Schweizer Jura oder dem Neuenburger See einen Notabstieg einleitete und in Richtung Bern flöge. Es ist auch fraglich, ob eine Alarmrotte aus Payerne oder Meringen schnell genug zur Stelle wäre, um die geschützten Anlagen der Schweizer Landesregierung und der Schweizer Armee im Kandertal und im Urserental zu schützen, wenn urplötzlich ein Flugzeug aus der Luftstraße über den Zentralalpen ausscheren sollte (7).
In der Praxis bedeutet das, dass Kampfflugzeuge in QRA für eine Intervention in einem «9-11» Szenario zu langsam sind. Wenn die Bereitschaft zur Intervention höher sein muss, dann müssen Flugzeuge Luftkampf-Patrouillen (englisch Combat Air Patrol CAP) fliegen, was bedeutet, dass sie in der Nähe gefährdeter Objekte permanent in der Luft kreisen. Das ist eine sehr kostspielige Verfahrensweise und wird nur angewendet, wenn entsprechende nachrichtendienstliche Einschätzungen vorliegen.
Betriebskosten
Ein Kampfflugzeug, das in QRA stehen soll, sollte starke Flugleistungen haben, damit es schnell in den Raum kommt und auf die Höhe steigen kann, welche die Intervention erfordert. Ein Flugzeug auf Luftkampfpatrouille hingegen sollte möglichst lange treibstoffsparend kreisen. Ein Flugzeug, das die Flugleistungen einer MiG-29 möglichst übertreffen soll, wie die neusten Kampfflugzeuge der NATO, stunden- oder gar tagelang über einem Gebiet oder Objekt kreisen zu lassen, kommt auf die Dauer sehr teuer (8).
Auch in der Schweiz sind die horrenden Betriebskosten moderner Hochleistungs-Kampfflugzeuge bekannt. Betriebskosten dürften der ausschlaggebende Grund dafür sein, dass die Schweizer Luftwaffe während des World Economic Forum WEF über Davos tagsüber F-5 Tiger Kampfflugzeuge einzusetzen pflegt und nur nachts die, zum Nachteinsatz tauglichen F/A-18 Hornet (9). Solche Jets stoßen aber bei tief und langsam fliegenden Flugzeugen an ihre Grenzen, besonders wenn diese nahe an der Minimalgeschwindigkeit der Jets fliegen. Minimale Geschwindigkeit in niedriger Höhe über bewohntem Gebiet beinhaltet entsprechende Risiken. Deshalb setzte die Schweizer Luftwaffe anlässlich der Fußball-Europameisterschaft 2008 über den Stadien zusätzlich eine Luftkampfpatrouille mit Propellerflugzeugen PC-7 ein, wobei von Kampf keine Rede sein kann, denn diese Schulflugzeuge sind unbewaffnet (10). Solche "CAP tief" sind jeweils auch während des WEF im Einsatz. Die nachts in Payerne oder Meiringen startenden F/A-18 sind 15 bis 20 Minuten unterwegs, bis sie den Luftraum über Davos erreichen, kreisen dann dort 1 Stunde und brauchen wiederum 15 bis 20 Minuten zurück zur Basis. Das Verhältnis von Regiezeit zu effektiver Einsatzzeit von 40 zu 60 ist extrem schlecht (11). Da stellt sich die Frage, ob die Schweizer Luftwaffe wirklich das richtige Stationierungskonzept hat – und die richtigen Flugzeuge. 
Die Schweizer Luftwaffe hat einen Bedarf von mindestens 66 Kampfflugzeugen errechnet, wenn sie während zwei Monaten den durchgehenden Luftpolizeidienst mit zwei Patrouillen von jeweils zwei Kampfflugzeugen aufrechterhalten will. Die Zahl von zwei Patrouillen begründet sie damit, dass der Luftraum nicht schutzlos für ein zweites einfliegendes Ziel offenstehen dürfe, wenn die erste Patrouille eingesetzt werden muss. Allenfalls wäre hier eine Zwischenvariante mit einer Patrouille in der Luft und einer in QRA zu prüfen. Daneben fragt sich, ob nicht Massnahmen zur Verbesserung der Verfügbarkeit der Flotte ergriffen werden sollten (12).
Fazit
Eine geschickte Stationierung von Flugzeugen und Handhabung der Bereitschaftsgrade mag im Bereich der Luftpolizei gleich viele Vorteile bringen als Geschwindigkeit und Feuerkraft.
Der Bericht der schweizerischen Expertengruppe "Neues Kampfflugzeug" vermischt immer wieder Luftpolizeidienst in Friedenszeiten, verstärkten Luftpolizeidienst in der Krise und Luftverteidigung im Falle eines Luftkriegs über Europa. Die Argumentation mit unverhofft auftauchenden fremden Kampfflugzeugen ist jedenfalls nicht stichhaltig, denn es ist wenig plausibel anzunehmen, dass sich urplötzlich, ohne jegliche Vorwarnung fremde Militärflugzeuge unter den zivilen Luftverkehr mischen und sich unbemerkt in Luftstrassen tummeln. Und selbst wenn: Es bleibt immer noch fraglich, ob die verantwortlichen Politiker den Waffeneinsatz in dicht beflogenen Luftstrassen genehmigen würden.
Wenn die Schweizer Luftwaffe wirklich einen Ersatz für den F-5 Tiger zwecks Leistung des Luftpolizeidienstes beschaffen will, dann müssen Flugzeugtyp und Anzahl den Bedürfnissen des, über längere Dauer zu leistenden verstärkten Luftpolizeidienstes entsprechen. Dann kommt allenfalls auch ein Flugzeug mit durchaus bescheideneren Flugleistungen in Betracht, als der aktuell im Dienst befindliche F/A-18 Hornet. Und bevor Beträge ausgegeben werden, die der Laie nicht mehr nachvollziehen kann, ist einmal zu prüfen, was für Mittel und Methoden bestehen, in "Renegade-Szenarien" zu intervenieren, ohne dass gleich geschossen werden muss. Die Beschaffung von neusten Kampfflugzeugen wie der F-35 Lightning II, F/A-18 Super Hornet, Rafaleoder Eurofighter Typhoon alleine mit den Bedürfnissen des Luftpolizeidienstes zu rechtfertigen, ist jedenfalls mehr als nur gewagt. Diskussionen in Österreich über die Beschaffung von Flugzeugen mit bescheideneren Flugleistungen als Ersatz für die alten Saab-105OE sind jedenfalls nicht so abwegig, wie mancher Aviatik-Fan behaupten mag. 

Anmerkungen:

1.   http://www.bbc.co.uk/worldservice/documentaries/2008/05/080617_age_of_terror_three.shtml

2.   http://www.tagesschau.de/ausland/flugzeug-entfuehrt-genf102.html. Vgl. NZZ: Schmalspurige Luftraumsicherung, 19.02.2014 unter https://www.nzz.ch/schweiz/schmalspurige-luftraumsicherung-1.18246429. Aufbau des permanenten LPD: https://web.archive.org/web/20150402145108/http://www.vbs.admin.ch/internet/vbs/de/home/aktuell/mitteilung/140220.html. 

3.   Vertragstext einsehbar unter https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10011263. Die Schweiz trat diesem Abkommen 1944, Österreich 1949 und Deutschland 1956 bei.

4.   In Österreich das Bundesamt für Zivilluftfahrt im Verkehrsministerium, in der Schweiz das gleichnamige Bundesamt als Teil des Eidg. Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK. Die österreichische Gesetzgebung bezeichnet jede unautorisierte Flugbewegung als Verletzung der Lufthoheit.

5.   So ist die Rechtsauffassung in der Schweiz und in Österreich. Vgl. Peter Fender: Militärisches Einsatzrecht Inland, Wien 2013, S. 125. Vgl. auch http://www.airpower.at/news02/1022_violations/index.html?http&&&www.airpower.at/news02/1022_violations/violations02.htm

6.   www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs20060215_1bvr035705.html

7.   Siehe https://www.nzz.ch/schweiz/das-letzte-versteck-des-bundesrats-ld.1319566 und https://www.spiegel.de/politik/ausland/schutz-vor-atomkrieg-tief-im-schweizer-bunkerberg-a-570501.html für den Bunker der Schweizer Regierung und https://www.woz.ch/-7e33 für die Anlage der Kommandos der Schweizer Armee. 

8.   Schriftliche Anfrage der Abgeordneten Michael Bernhard, Kolleginnen und Kollegen an den Bundesminister für Landesverteidigung und Sport betreffend Eurofighter Typhoon Betriebskosten pro Flugstunde, online verfügbar unter https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXVI/J/J_00005/imfname_673910.pdf; Anfragebeantwortung durch den Bundesminister für Landesverteidigung Mario Kunasek zu der schriftlichen Anfrage (5/J) der Abgeordneten Michael Bernhard, Kolleginnen und Kollegen an den Bundesminister für Landesverteidigung und Sport betreffend Eurofighter Typhoon Betriebskosten pro Flugstunde, online verfügbar unter https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXVI/AB/AB_00008/imfname_677719.pdf. Vgl auch Der Spiegel : Flugstunden des Eurofighters fast doppelt so teuer wie erwartet, 28.08.2010, online unter https://www.spiegel.de/spiegel/vorab/a-714332.html. Für einen Vergleich der Betriebskosten siehe Jane's Strat Post: Gripen operational cost lowest of all western fighters, 04.07.2012, online unter http://stratpost.com/gripen-operational-cost-lowest-of-all-western-fighters-janes/. Betriebskosten von Tornado und Typhoon gaben auch im britischen Oberhaus zu reden: Defence Committee, Written evidence from FrancisTusa, November 2011, online unter https://publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmdfence/950/950we05.htm. 

9.   Detaillierte Informationen zu den F/A-18: https://www.vtg.admin.ch/de/einsatzmittel/luft/f-a-18-hornet.html. 

10.   Siehe Homepage des Herstellers: https://www.pilatus-aircraft.com/en/fly/pc-7, der u.a. mit tiefen Betriebskosten wirbt. Das ist ein wichtiger Faktor, der eine intensive Ausbildung ermöglicht, die ihrerseits wieder zur Sicherheit beiträgt. 

11.   Ergänzung des Zusatzberichtes SiK-S zum Armeebericht 2010 Auftrag aus der Sitzung SiK-S vom 19. April 2011 Gewährleistung Luftpolizeidienst, S. 4.

12.   Ergänzung des Zusatzberichtes SiK-S zum Armeebericht 2010 Auftrag aus der Sitzung SiK-S vom 19. April 2011 Gewährleistung Luftpolizeidienst, S. 4f.

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