Die Nordostpassage – eine geopolitische Betrachtung

Sonntag, 19. April 2015

von Philipp Hermes und Terri McMillan, BHM Penlaw, Hamburg

Philip Hermes, Rechtsanwalt

von Philipp Hermes und Terri McMillan, BHM Penlaw, Hamburg

Die internationale Gemeinschaft erwartet mit Spannung die Sitzung des Arktischen Rates am 24./25. April 2015. Sie erhofft sich von dem Verhalten Russlands in diesem der breiten Öffentlichkeit kaum bekannten Forum, die russische Politik der vergangenen Monate besser deuten zu können. Vor diesem Hintergrund erscheint eine geopolitische Betrachtung der Arktis und einer möglichen Nutzung der Nordostpassage geboten. 

Historisch betrachtet, schlugen mit Änderungen der wirtschaftlichen und politischen Machtverhältnisse stets auch die Handelsrouten neue Richtungen ein. So ist es nur konsequent, dass mit dem Rückgang des arktischen Eises ein Streit um die Arktis als Territorium selbst begann. Die Arktis eröffnet neue Perspektiven für Seewege, die Erkundungen und Ausbeutungen unentdeckter Bodenschätze, den kommerziellen Fischfang und die industrielle Entwicklung neuer Gebiete. Die rekordverdächtige Eisschmelze in den zurückliegenden Jahren in der Arktis hat zahlreiche Nationen geradezu aufgefordert, die jeweiligen Interessen und politischen Zusagen zur Arktis zu überarbeiten. 

Eine Region, die lange Zeit als lebensfeindlich und unzugänglich galt, hat eine beachtliche Aufmerksamkeit in Gang gesetzt, getrieben durch die strategische Lage, durch kommerzielle, wirtschaftliche und auch militärische Erwägungen.  

Die Arktis ist viele Monate im Jahr weiterhin des undurchdringbaren Eises wegen unpassierbar. Dennoch sehen manche Meinungen einen eisfreien arktischen Sommer in wenigen Jahrzehnten als gegebene Realität an. Die Eisschmelze wird Potential für bedeutende Investitionen und  Energieproduktion freisetzen und anzupassende Sicherheitsbedürfnisse abfordern, zumal der menschliche Tatendrang und der zunehmende Seeverkehr Staaten dazu nötigen werden, eine militärische und regulatorische Kontrolle neu zu bewerten. 

Umweltaktivisten und Klimaforscher haben ihre eigene Sicht auf die Arktis und verlangen den besonderen Schutz der letzten Reste unberührter Natur oder wiederholen die Warnung vor einer globalen Erwärmung durch den Verbrauch fossiler Brennstoffe.

Die Arktis wird durch ein Kaleidoskop wettstreitender Interessen betrachtet und die Debatte um die Erschließung der Region, den Schiffsverkehr und die Umwelteinflüsse hält an. Vor dem Hintergrund der historischen Erfahrung, dass ein Wandel von Handelsrouten immer die Begleiterscheinung einer Neuordnung der ökonomischen und politischen Kräfteverhältnisse war, konzentrieren sich die Bedenken aller Interessenvertreter im Kern um die Frage, wie die Nordostpassage nachhaltig und unter dem Primat einer friedlichen Zusammenarbeit ausgebaut werden kann.

Die Nordostpassage

Bis vor kurzem zogen nur wenige Unternehmen einen Seeweg durch das bedrohliche Eismeer der Arktis in Erwägung. Heutzutage ist die Nordostpassage eine zugängliche Abkürzung zwischen der westlichen und östlichen Hemisphäre. Von offizieller russischer Seite wird die Schiffsroute als Weg von der Karasee bis zum Pazifischen Ozean entlang der russisch-arktischen Küste definiert, im Westen von der Karastraße zwischen der Barentsee und der Karasee an Sibirien vorbei führend bis zur Beringstraße im Osten. Die gesamte Route führt durch arktische Gewässer und ist nur wenige Monate im Jahr eisfrei.  

Die nationalen Interessen der Anrainerstaaten, deren Gebiete ganz oder teilweise in den nördlichsten Regionen liegen, und deren jeweiligen militärischen, rechtlichen und ökonomischen Ansätze formen das geopolitische Gerüst.

Analyse der wesentlichen Interessen an der Arktis.

In enger Auslegung gehören zu den Arktischen Staaten nur jede Länder mit einer direkten Anbindung zum Arktischen Ozean und begrenzen sich folglich auf Russland, Kanada, die Vereinigten Staaten, Dänemark über die Besitzung Grönland sowie Norwegen. Durch die territoriale Vergleichbarkeit und Verbundenheit der Interessen sind Schweden, Finnland und Island in der Bund der Arktischen Staaten eingerückt, obgleich diese Länder keinen direkten Zugang zur Arktis haben. Diese Länder formen seit 1996 den Arktischen Rat als Gremium, in dem Belange zur Arktis im Dialog aufgenommen werden und Richtlinien und Maßnahmen zur Arktis empfohlen werden. 

Russland

Der Küstenzugang Russlands zur Arktis ist mit Abstand der längste unter den Anrainerstaaten und weist damit dem russischen Staat Zugriff auf den größten arktischen Festlandsockel zu. Im Hinblick auf die Bevölkerungszahlen der Staaten des Arktischen Rates ist Russland ebenfalls Spitzenreiter, wodurch Russland eine hervorgehobene Meinungsmacht in der Region einnimmt. 

Die Veröffentlichung des „US Geological Survey of the Arctic Region“ im Mai 2008 deutet auf unentdeckte Bodenschätze von circa 90 Milliarden Barrel Öl, 1.669 Billionen ft³ (ungefähr 47,3 Billion m³) Erdgas und 44 Milliarden Barrel Flüssigerdgas hin. 84 % dieser Quellen werden in Offshore-Regionen vermutet. Der Studie zufolge machen diese Schätzungen 13% der weltweit unerschlossenen Ölquellen, 30 % der weltweit unerschlossenen Erdgasfelder und 20% der weltweit unerschlossenen Flüssigerdgasquellen aus. 

Innerhalb von fünf Monaten nach Veröffentlichung der Studie beschloss die russische Regierung im September 2008 eine Neufassung der arktischen Strategie und kündigte eine Politik-agenda bis 2020 an. Das Strategiepapier bestätigt, was vielen zuvor klar war: die Zukunft der russischen Wirtschaftsförderung liegt hauptsächlich im Bereich Energieproduktion und Seehandel. Ein zentraler Punkt des Strategiepapiers ist die Umformung der Arktis bis zum Jahr 2020 in Russlands Kerngebiet zur Ausbeutung natürlicher Bodenschätze.

Diese Zielsetzung führt zwangsläufig zu einer Zunahme wissenschaftlicher Forschungsprojekte und einen Ausbau der Nordostpassage, um einen reibungslosen Austausch von West und Ost gewährleisten zu können. Russland hat eine lange Tradition der Arktisforschung, beginnend mit einer ersten Erkundung der Schiffbarkeit im Jahr 1734 und der Errichtung einer ersten Forschungsstation im Jahr 1937. 

Das Strategiepapier aus 2008 hebt die friedliche Nutzung der Arktis und eine gemeinschaftliche Herangehensweise an den Schutz und den Nutzen der Arktis hervor. Und doch umfasst die Strategie auch die militärischen Möglichkeiten in der Arktis. 2007 überflogen erstmals seit dem Ende des Kalten Krieges russische Langstreckenbomber die Arktis. 2013 verkündete Russland, die Militärbasis auf der Kotelny Insel wieder zu nutzen, um als Marine und Luftwaffenstützpunkt die Sicherheit des Schiffsverkehrs, einschließlich Search-And-Rescue Mitteln, gewährleisten zu können. Beobachter begegnen diesen Motiven mit Skepsis und deuten das Absetzen von 350 Fallschirmspringern eher als Militärmanöver denn als SAR-Übung. Diese militärische Präsens findet Ihre Fortsetzung in dem Großmanöver im Frühjahr 2015.  

Das Vorgehen Russlands sollte nicht einseitig bewertet werden; einzelne Maßnahme sollten nicht isoliert betrachtet werden: Die Förderung der wissenschaftlichen Forschung in der Arktis dient nicht nur zur Erkundung der Bodenschätze sondern auch, um der Forderung nach einem weitreichendem Festlandsockel Nachdruck zu verleihen. 

Auch das politische Verhalten Russlands in der Arktis folgte bisher einer eigenen Strategie: mit der Ilulissat-Deklaration vom 28. Mai 2008 bekräftigen die fünf Arktischen Staaten die gemeinsame Haltung, das Eindringen anderer Staaten in die Arktis-Debatte und die Etablierung eines internationalen Rechtsregime in der Arktis zu unterbinden. Hierbei werden die eigenen Positionen in der Region freilich gestärkt. 

Russland hat die Wahrnehmung der arktischen Interessen mit Kalkül verfolgt. Und dieses Kalkül blieb weder im Westen noch anderswo unbeachtet. 

Russland hat wiederholt die Staatengemeinschaft mit der fragwürdigen Anwendung internationalen Rechts irritiert, und nicht erst mit dem Vordringen in der Ukraine. Besonders der Vorfall „Arctic Sunrise“ im Jahr 2011 sorgte für Aufsehen. Der Seegerichtshof der Vereinten Nationen (ITLOS) hat festgestellt, dass das Betreten, Durchsuchen, Festsetzen und Beschlagnahmen der „Arctic Sunrise“ durch russische Behörden ohne die vorherige Zustimmung des Königreichs der Niederlanden das Recht auf Freiheit der Schifffahrt gemäß der UN-Seerechtskonvention (UNCLOS) und das internationale Gewohnheitsrecht verletzte. Übertragen auf die Nordostpassage begründet der Fall „Arctic Sunrise“ kritische Vorbehalte in die Verbindlichkeit russischer maritimer Verwaltungsbehörden. 

Der Nutzen der Nordostpassage verlangt hingegen das Vertrauen der internationalen Gemeinschaft, dass Russland internationale Regeln achten und beachten wird. Das Vorgehen im Fall „Arctic Sunrise“ schadet dieser Vertrauensbildung. Die Krim-Krise hat diesen Vertrauensschaden immens vergrößert und die kritischen Stimmen von auswärtigen Beobachtern weiter genährt. Während das Handeln und Auftreten Russlands im Arktischen Rat stets verbindlich und kooperativ war, so erzeugt die Ausweitung der russischen Verwaltung auf das Territorium der ukrainischen Krim – mithin ein völkerrechtswidriger Akt – vermehrt Misstrauen in die Berechenbarkeit russischer Politik und deren Achtung internationaler Regeln. Dieses Misstrauen wird die westliche Schifffahrtsindustrie maßgeblich leiten, ob und wie die Nordostpassage als neuer Handelsweg Erfolg haben wird. 

Gespannt erwarten wir die russische Position auf der diesjährigen Sitzung des Arktischen Rates im April 2015, nicht nur im Hinblick auf die Zukunft der Arktis sondern auch als Indikator einer russischen Selbstbetrachtung zu Aggression und Friedfertigkeit in diesen Zeiten. 

Die Vereinigten Staaten

Der Vorsitz des Arktischen Rates wird im April 2015 von den USA übernommen werden. Als verbleibende Supermacht im Staatenkonzert haben die USA in der Vergangenheit eine zurückhaltende Position zur Arktis eingenommen. Historisch betrachtet, hatten die USA generelle Erwägungen zur Arktis, wenig mit Details und Einzelheiten ausgearbeitet und nur mit wenig greifbaren Überlegungen zu sicherheitsrelevanten Punkten. Diese Haltung ändert sich gegenwärtig: die nackte Wahrheit ist, dass das ständige Wirtschaftswachstum einen unablässigen Hunger nach Rohstoffen hat. Die Aufmerksamkeit lenkt sich auf die unerschlossenen Hydrokarbon-Vorkommen in der Arktis. 

Die Ausbeutung natürlicher Rohstoffe in arktischen Gebieten, vornehmlich Gas und Öl, bestimmt die gegenwärtige Position der USA zur Arktis. Wie jede andere Industrienation bestimmt die Sorge um die Sicherheit der Energieversorgung auch das Handeln der US Politik und die gewaltigen Hydrokarbon-Vorkommen stellen eine Möglichkeit dar, dieser Sorge zu begegnen. 

Die Sicherheitspolitik der USA bestimmt auch deren Artikulation der arktischen Interessen und dem Aspekt der Freiheit der Schifffahrt. Die Einordnung der arktischen Seewege in das Netz der globalen Handelsrouten ist damit auch eine Lebensader des globalisierten Warenverkehrs im Interesse der USA und anderer Handelsnationen. 

Dennoch befinden sich die USA im Vergleich zu den arktischen Mitspielern hinter ihren Möglichkeiten. Bis 2000 verfügten die USA lediglich über zwei Eisbrecher, im Jahre 2015 sind es immerhin drei. Diese Tatsache verdeutlicht die noch fehlende politische Bereitschaft, sich verstärkt in der Arktis zu zeigen. Keineswegs bedeutet die Größe der US-Eisbrecherflotte im Vergleich zu der russischen Flotte an atomaren Eisbrechern, dass die USA ein „Wettrüsten um  Eisbrecher“ initiieren sollten, denn der Großteil arktischer Gewässer befindet sich nicht in den USA sondern eben in Russland. Die Bedürfnisse nach einer großen Eisbrecherflotte beider Staaten lassen sich nicht vergleichen.

Die Strategie der USA ist sehr verschieden zu der russischen. Anders als eine nach außen gerichtete Innenpolitik Russlands, treten die USA mit ihrer zaghaften Politik von unverbindlichen Eckpunkten, einer geringfügigen finanziellen Ausstattung der Behörden und einer fehlenden Positionierung auf Ebene des Weißen Hauses nicht sichtbar in Erscheinung.  

Die US-Haltung zu Fragen der Arktis ist schwierig. Sie kann nicht auf ihre besonderen Interessensphären hinweisen, wie es Russland vergönnt ist. Das innenpolitische US-Interesse an den Bodenschätzen muss mit der geopolitischen Agenda der USA ausbalanciert werden. 

Historisch betrachtet, konnten die USA sich Kanada als naturgegebenen Verbündeten in der Arktis sicher sein. Zunehmend ist diese „besondere Allianz“ brüchig, was durch zahlreiche unterschiedliche und gar widerstreitende Positionen zur Arktis deutlich wurde. Die Vorkommen an Bodenschätzen führten zu einem seevölkerrechtlichen Streit um die maritimen Grenzen der schmalen Beaufortsee, die von beiden Staaten beansprucht wird. Bedeutender jedoch ist die gegensätzliche Haltung zum Rechtsstatus der Nordwestpassage: von den USA wird die Beaufortsee als Bestandteil der US-Gewässer beansprucht wohingegen Kanada die Region als Internationales Gewässer klassifizieren möchte. Diese beiden Staaten sprechen zu arktischen Themen wahrlich nicht mit einer Stimme.

Durch den Geist der Kooperation in der Arktis motiviert, unterzeichneten Exxon und der russische Ölgigant Rosneft 2011 ein USD 3.2 Milliarden-Abkommen zur Erschließung der russischen Ölfelder in der Arktis. Diese kooperative Geisteshaltung nahm durch die Krim-Krise und die durch die USA und die EU ausgesprochenen Sanktionen wegen der russischen Unterstützung der Separatisten in der Ukraine Schaden; westlichen Unternehmen und Technologie-Konzernen war eine Zusammenarbeit in der russischen Arktis verwehrt. 

Die Nordostpassage wird durch die geopolitische Gesamtlage betrachtet. Die westlichen Sanktionen und einhergehend der Rückgang von US-amerikanischen Investitionen luden andere Staaten ein, diese Bedarfslücke zu schließen und sich Russland und den anderen arktischen Staaten anzunähern – in vorderster Reihe: China.

China

Das Land mit dem größten Einsatz in der Nordostpassage ist China – und dieses aus einer Vielzahl von Gründen. Chinas Volkswirtschaft ist hochgradig vom internationalen Warenverkehr abhängig; bis zu 40% des chinesischen BIP soll Analysen zufolge durch den Seeverkehr generiert werden. China hat die Absicht, sich eine Stimme im arktischen Konzert zu verschaffen, gefördert durch das eigene politische Interesse an einem See-Zugang zur Nordostpassage. Einerseits stellt die Nordostpassage einen Seeweg von Ost nach West dar, andererseits und bedeutsamer ist der ständige Bedarf der Zulieferung von Rohstoffen, einschließlich solcher aus russischen Häfen.

Der Titel „Exportweltmeister“ wurde bereits 2009 von Deutschland an China abgegeben. Anzunehmen ist, dass der Titel der größten Industrienation auch bald von China gehalten wird und nicht mehr von den USA. Mit einer Bevölkerung, die nahezu 1/5 der Weltbevölkerung stellt, und dem zunehmenden Privatwohlstand wird China zugleich als Absatzmarkt vermehrt in Erscheinung treten. Trotz leicht rückläufiger Wachstumszahlen führt China unverändert die Reihe der wettstreitenden Nationen an – und der Schlüssel hierzu ist der internationale Warenhandel. 

Anders als der Rückzug westlicher Wirtschaftspartner aus Russland, bestätigt China die lange bestehende Beziehung zu Russland. Beide Staaten unterzeichneten 2014 ein 30-jähriges Investitionsabkommen über USD 400 Milliarden zur Lieferung russischen Gases nach China. Eine seismische Verlagerung gen Asien, die geeignet ist, die Ausgewogenheit wirtschaftlicher und politischer Interessen westlicher Staaten in der Arktis zu beunruhigen. 

Chinas Wirtschaftserfolge basieren auf wohl-überlegter politischer Strategie. Es verwundert nicht, dass China bereits 1996 dem International Arctic Scientic Committee beigetreten ist und eine Forschungsstation in der Arktis errichtete. Mit dem erfolgreichen Antrag eines Beobachterstatus im Arktischen Rat hat China zwei Dinge bewirkt: Erstens hat es das eigene Interesse an der Arktis artikuliert und zweitens die wirtschaftliche und strategische Bedeutung der Region als nationales Interesse anerkannt.

Gemeinsam mit diesen Schritten auf multilateraler Ebene hat sich China entschlossen, näher an arktische Staaten zu rücken, um eine günstigere Ausgangslage für die Realisierung eigener Interessen zu schaffen. So pachtete China von Nordkorea im Jahr 2010 den Hafen Ranjin, was einen Zugang zum Japanischen Meer schafft und einen Zugangspunkt zur Arktis durch die Straße von La Perousse abbildet. 

China wird alles unternehmen, um die chinesische Sicht der Welt aufrechtzuerhalten, und jeden Vorteil nutzen, diese Stellung zu schützen. Die Nordostpassage ist eines dieser Vorteilsmomente, da sie den Bedarf des Westens mit dem Export Chinas verkürzt. 

Schlussbetrachtung

Die Nordostpassage ist das Herz aller arktischen Interessenlagen. Die Geschichte stützt die Behauptung, dass das Erwachsen neuer Handelswege das Potential hat, die wirtschaftlichen und politischen Kräfteverhältnisse zu beeinflussen. Und Hinweise darauf lassen sich bereits jetzt in der Arktis beobachten. Die Arktis wird eine Region geopolitischer Bedeutung und die gemeinsamen, wettstreitenden oder widersprüchlichen Interessen der Staatengemeinschaft werden überdacht werden müssen.

Eine Vielzahl von Problemen mit der Arktis ist ungelöst. Die Nordostpassage ist unverändert eine umstrittene Route. Die russische Kontrolle des Seeweges wurde von wenigen bezweifelt und doch steht der Anspruch auf russische Souveränität im Widerspruch zu den Haltungen der USA und der EU.

Der Arktische Rat ist als internationales Forum konzipiert, um die Zusammenarbeit in der Arktis zu fördern und zu pflegen. Der Wirkungskreis ist überschaubar gering, da die Arbeitsbeschlüsse des Rates weder bindend noch vollstreckbar sind. Der Polarcode hingegen, ein internationales Abkommen angeführt durch die Internationale Maritime Organisation zum Schutz beider Polar-Gebiete, kann diese bindende Wirkung entfalten. Der Polarcode wurde 2004 angenommen und es wird erwartet, dass er 2017 in Kraft tritt, mit dem Effekt, dass hoffentlich verbindliche Regularien zu den Polar-Gebieten folgen. Doch wenn der Polarcode bereits erkennbar ist, so beschränkt sich die maßgebliche Regelung wage auf den Schutz und Erhalt der einzigartigen Arktis. Er beschreibt lose Anforderungen an die Sicherheit der Schifffahrt. Politische Steuerung oder Überwachung der Arktis fehlt gänzlich. 

Die EU wiederum hat sich zunehmend mit der Arktis befasst und bereits 2008 eine Arktis-Politik entwickelt. Der Einfluss der EU ist überschaubar gering, auch wenn sie die Einflusssphäre vergrößern möchte. Die EU hat sich internen Partikularinteressen der Mitgliedstaaten auszusetzen und ist nicht in der Lage, sich vernehmbar zu positionieren. 

Die jüngsten militärischen Aktivitäten in der arktischen Region lassen abschließend einen Blick auf die NATO zu, die historisch betrachtet wenig Aktivität in der Arktis zeigte. Sie verfolgt weiterhin nicht die Absicht, eine Ständige Präsenz in der Arktis aufzubauen. Angesichts der Zugänglichkeit der Arktis als Handelsweg und Lagerstätte von Bodenschätzen sollte anzunehmen sein, dass die NATO die gegenwärtige Haltung überdenkt. Die 2015 durchgeführten Militärübungen der NATO bewirkten das große Manöver von russischen Land-, Luft- und Seestreitkräften in der arktischen Region, das wenig Raum für eine Falschdeutung zulässt. Die NATO und Russland wissen beide, dass die Arktis für viele Interessenvertreter wichtig ist. 

Die wesentlichen Spieler in der Arktis werden weiter beobachtet werden müssen, allen voran China und Russland. Die zunehmende Annäherung beider Staaten wird die Dynamik politischer Prozesse in der Arktis-Region beeinflussen. Doch entscheidend wird in erster Linie sein, wie Russland der Sitzung des Arktischen Rates beiwohnen wird.